中國巨災保險制度該如何構建

2014-11-03 22:25:53BY:guoyan
【字體: 打印

中共十八屆三中全會提出要完善保險經濟補償機制、建立巨災保險制度后,中國保監會表示會盡快制定巨災保險方案,充分利用保險手段來完善巨災風險的經濟補償機制。

中國幅員遼闊,地質地貌種類較多,這也就決定了中國成為世界上自然災害較為頻發的國家之一。從2008年南方罕見的特大雪災、汶川地震,2010年玉樹地震、浙江省舟山市特大洪澇泥石流自然災害,到今年新疆、四川、云南等地持續不斷的地震災情,國家財產和人民生命安全都遭受了巨大的損失。由于沒有完善的巨災風險分散機制和巨災保險制度,這些損失絕大部分只能由政府承擔,給國家財政造成很大的沖擊。

以2008年的汶川地震為例,在這場損失超過8000億元的特大地震中,保險賠付金額不到20億元,占總損失額的比例不到1%,而且其中絕大部分的賠付都是人身險賠付,財產險公司對房屋遭受地震的風險不予承保。比較而言,美國桑迪颶風巨災事故中保險的賠付達到了經濟總損失的50%以上。因此,推出并建立完備的中國巨災保險體系非常必要。

盡管早在2013年9月,中國保監會已經批準在云南省和深圳市進行巨災保險試點,云南省試點地震巨災保險,深圳市試點綜合性的巨災保險,但這距建立完善的巨災保險制度還有很長的路要走。后文我們將在巨災風險分析和國外經驗借鑒基礎上,嘗試提出中國建立巨災保險制度的一些建議。

巨災風險的特點

巨災風險是指巨災事故發生的客觀不確定性。按照發生原因的不同,巨災風險可分為自然災害風險和人為災害風險。前者多指如地震、海嘯、颶風等自然不可抗力給人民生命財產帶來的損失,而后者則指與人類活動有關的巨災風險,例如重大火災、爆炸、空難等特大災難;按照發生頻率的不同,可以分為常態巨災風險和異態巨災風險,前者指災害在一年中偶有發生,但依舊無法準確預測,而后者則指在較長一段時間內一般不會發生,但一發生就將造成重大損失的風險。

巨災風險一般具有如下幾個特點:(1)巨災發生頻率較低且無法準確預測。巨災的發生頻率低導致相關巨災風險數據庫不夠規模,難以對巨災發生做出準確預測。(2)巨災一旦發生,影響范圍廣,損失規模大。巨災風險事故一旦發生,同一時間大范圍的標的物都有遭受重大損失的可能性,如2008年的南方雪災,影響范圍就橫跨幾個省,近百萬人受災。(3)地域不同決定所面臨的巨災風險不同。例如中國的四川盆地、甘肅、云南、新疆等地處于大陸板塊交界處,地震頻發,相比較而言,位于平原地帶的北京、上海、河南等省市發生大規模地震的風險很小。(4)不是理想的可保風險,保險公司多將其列為除外責任。

面對世界范圍內越來越頻發的各類巨型災害,國家內與國家間都在嘗試各種各樣的巨災風險處理方法。大體上可以分為兩種:一種是通過行政手段處理,如國家財政補償、國際援助等;另一種是通過商業途徑解決,如巨災保險、巨災再保險、巨災風險證券化等。目前,中國應對巨災風險基本是靠第一種方式。隨著財政負擔加重和以巨災保險為主要模式的商業途徑越來越成為各國應對巨災的主流方式,我們非常有必要探討中國的巨災保險制度。

國外巨災保險制度比較

巨災風險是一個世界性問題,許多國家都有潛在遭受巨災的風險。目前,國際上一些發達的國家已經建立了較為成熟的巨災保險體系。這其中比較有代表性的國家如美國、加拿大、英國、法國、德國、新西蘭和日本。分析比較相對成熟的巨災保險體系,對當今中國建立符合國情的巨災保險制度將提供有益的參考,很有借鑒意義。

  1. 美國的巨災保險體系

美國的巨災保險體系主要由三部分構成:美國洪水保險制度、美國地震保險制度和美國農業巨災保險制度。

(1)美國洪水保險制度

美國的洪水保險計劃(National Flood Insurance Program,?NFIP)可以說是國際范圍內最早的巨災保險模式,該計劃主要由聯邦保險管理局和商業保險公司參與,但兩者地位并不對等,聯邦保險管理局是整個計劃的核心,而該管理局隸屬于美國國土安全部,對整個計劃的運行進行監督管理,而商業保險公司在其中僅扮演代理機構的角色。

因為商業保險公司具有政府機構所無法比擬的營業網點多、覆蓋范圍廣的優勢,所以聯邦保險管理局就與商業保險公司簽署了“Write Your Owner”計劃,商業保險公司幫助聯邦保險管理局代理出售洪水保險保單,但不承擔其中的保險責任。洪水保險計劃的賠償資金主要來自美國洪水保險基金和國家財政,一旦出現保險賠付,該部分資金將會轉移給代辦該業務的商業保險公司,由商業保險公司賠償投保人的損失,當保險資金不足時,再由國家財政賠償其余部分。

(2)美國地震保險制度

美國的地震保險具有明顯的區域性特征,最為有名的模式是美國加州地震保險,加利福尼亞州是地震的高發地段,加州政府為了分散地震所帶來的巨災風險,組織成立了加州地震保險局(California Earthquake Authority,CEA)。與聯邦保險管理局相似,加州地震保險局也是整個州開展地震巨災保險的核心機構。

但其與美國的洪水巨災保險還是存在一些不同之處:美國政府并不會對該州的巨災保險計劃提供任何資金支持,所有的巨災賠付都由州政府自行承擔,加州政府一方面通過保費收入和保險資金投資等方式積累巨災保險基金,另一方面向參與該計劃的商業保險機構提供貸款、稅收優惠和資金支持,以吸引更多的商業保險機構加入其中,提高運作效率、分擔運營風險。

(3)美國農業巨災保險制度

美國農業巨災保險的發展經歷了“政府-市場-政府和市場相結合”三個階段。農業巨災保險體系成立之初建立了聯邦農作物保險公司(Federal Crop Insurance Corporation,FCIC),該機構隸屬于美國農業部,主要負責運營與管理農業巨災風險與農業再保險,隨著農業再保險業務發展,目前FCIC已經允許個人與商業保險公司直接參與,代理運營農業巨災保險與農業再保險業務,形成了政府和市場合作的模式。

政府在商業保險機構運營巨災保險時給予了大力的政策與資金支持,如對農業作物免予征收農業稅、聯邦農作物保險公司所支持的再保險公司為經營農業巨災保險的商業保險公司提供相當比例的再保險與超額損失再保險,并通過資本市場進一步分攤風險。

2.日本的巨災保險體系

日本的巨災保險體系主要由兩部分構成:日本地震巨災保險制度和日本農業巨災保險制度。

(1)日本地震巨災保險制度

日本為島國,地處海洋地震活躍帶,經常遭受地震的困擾,可以說較為頻繁的地震災害推動了日本地震巨災保險業務的發展。日本再保險株式會社(Japan Earthquake Reinsurance Company,JER)在日本巨災保險體系的構建過程中發揮了十分關鍵的作用。

日本地震保險制度的一大特點是其企業地震保險與家庭地震保險是兩套不同的運營模式。對于企業地震保險,日本政府采用的是完全商業化的做法,對于面臨地震損失風險的企業,可以向商業保險公司投保地震保險,商業保險公司則通過再保險等方式再次分散風險。JER并不參與到巨災保險的運營過程當中,其職責僅是對商業保險公司、再保險公司的資質進行審核,以及對運營過程進行監督。

而日本的家庭地震保險則采用的是政府機構與商業保險公司合作的方式。其大體的運作流程如下:首先,以家庭為單位向商業保險公司投保,而后商業保險公司向JER進行全額的再保險投保,隨后再保險公司將所收保費的一部分與原商業保險公司簽訂協議,實際上相當于再次的再保險,剩余保費則形成巨災保險基金。在賠付時,JER設置了兩個金額線:A線與B線,低于A線時,由商業保險公司承擔;當在A、B線之間時,由商業保險公司與JER各承擔一半;當超過B線后,絕大部分賠款責任由JER和日本政府承擔。

(2)日本農業巨災保險制度

總體上來看,日本的農業巨災保險是政府包辦的,農民只需繳納少量的保費便可享受全額的保障,政府財政在其中起到了主導性的作用。日本農業保險組織結構由村一級農業共濟組合、縣一級農業共濟組織聯合會、農業共濟再保險特別會計處、農業共濟基金會四部分組成。在這種模式下,政府對農作物的保障不單單限于巨災發生之后,還附帶有農業補貼、農產品價格保證、農業信用貸款等優惠措施和技術支持,在有效管理國內農業巨災風險的同時,也促進了本國農業的發展。

3.歐洲典型國家的巨災保險體系

美國和日本開展巨災保險的模式得到了許多國家的借鑒和效仿,但兩個國家在投保強制與否、政府是否承擔無限責任問題上都采用了較為靈活的方式。相比較,歐洲部分國家在巨災保險問題上的處理則略顯不同,并探索了一條適合本國國情的巨災保險體系。

(1)英國的市場化運作模式

英國的巨災保險使用的是純粹市場化的運作模式,所有的巨災保險業務完全由商業保險公司提供。通常情況下,商業保險公司面對巨災風險巨大的壓力與風險分散乏力的狀況,對承保巨災風險積極性不高。

為此,英國政府雖然不參與整個巨災保險的運營工作,但其向商業保險公司做出了一系列讓他們打消顧慮的承諾。例如,英國政府制定的《洪水保險供給準則》(以下簡稱《準則》)中就要求英國政府要參與防汛防洪工程的建設,并向保險公司保證工程抵御洪水的可靠性,同時承擔后續工程的維護與更新工作。

《準則》的出臺對于商業保險公司來說無疑是一種無形的保障,成功打消了他們的承保顧慮。同時,英國的巨災保險采取強制保險的形式,當地居民在購買相關財產保險產品的同時,也同時購買了巨災保險,但民眾在購買巨災保險時具有選擇承保商業保險公司的權利。

(2)法國的政府承擔無限責任的巨災保險體系

法國以政府財政作為擔保,強制全民必須參與巨災保險,且政府承擔無限賠償責任。這樣的運營模式無疑讓政府承擔了巨大的風險,但法國政府也有其應對的策略。

首先,政府享有衡量和認定巨災風險的權利,這就避免了在巨災風險界定方面存在的漏洞;其次,法國政府采取合作互助的形式,在政策上對承保巨災保險的商業保險給予稅收優惠、財政補貼以及無限擔保,鼓勵商業保險公司承辦巨災保險業務,為政府分擔風險;再者,法國政府還建立了諸如農業保險合作基金、全國農業災害保障基金、重大自然災害預防基金等巨災基金,為巨災風險面前的國家信用提供足夠的資金支持。

中國巨災險構建建議

基于對國際巨災保險模式的比較分析,結合國情,我們對中國構建巨災保險制度提出幾點建議。

首先,中國應該采取政府和市場相結合的巨災保險制度。

新中國成立以來,中國的商業保險行業已經取得了長足的進步,商業保險公司營業網點多、覆蓋范圍廣,資金積累規模大,風險管控技術日益增強,有條件也有義務去開展巨災保險業務,充分發揮保險的經濟補償和社會管理職能,為政府分擔壓力,這也符合當今世界巨災保險發展大方向的要求。

其次,巨災保險不單是事后的經濟補償,更應當是事前的防災防損。

國外的經驗告訴我們,政府希望商業保險公司參與到巨災風險的承保過程中來,一定要在防災防損方面付出努力,打消商業保險公司的承保顧慮。如果僅僅讓商業保險公司在巨災保險體系中擔當賠償人的角色,輕則削弱商業保險機構承保的積極性,重則出現償付能力不足,影響國內保險業市場的健康發展。

其三,建立巨災保險體系,必須有完善的法律法規支持。

立法是對一個國家政策方針順利實施最有力的保障。上述介紹的各國開展巨災保險無不有完善的立法作為后盾。例如,美國的洪水巨災保險體系中,就制定了《全國洪水保險法》、《洪水保險改革法》、《聯邦洪水保險法》等一系列與洪水保險相關的法律法規,在法律上給予巨災保險最大限度的支持。

中國建立巨災保險的呼聲已久,但還沒有一部與巨災保險相關的法律條文出現,想要建立健全巨災保險制度,法律制度建設必須跟上甚至先行。

其四,尋求政府與商業保險公司合作的平衡機制。

要想建好政府和市場合作的巨災保險模式必須創建政府與商業保險機構的平衡機制,商業保險機構不能僅僅作為“代辦機構”的角色。商業保險機構除了發揮網點優勢之外,更應當利用自身的專業優勢承接巨災保險業務,而商業保險機構真正承保巨災保險業務,也有助于推動中國保險市場專業化與國際化的步伐。

政府應當借鑒國際經驗,建立相關的巨災保險管理機構,設置如美國、日本等國家分層型的賠償機制,在商業保險公司的賠償層次中發揮監督管理作用,而不直接干預承保理賠的流程,同時給予商業保險公司更多政策與稅收優惠,增加其參與的積極性。對于超出商業保險公司賠付能力的重大損失,政府則應做好最后保障人的角色。

最后,政府與商業保險機構必須尋求多途徑分散風險的手段。

巨災風險事故一旦發生,單靠商業保險公司與政府財政進行賠付保障是遠遠不夠的,必須尋求多途徑的分散風險方法。對于商業保險公司來說,一方面最大限度地細分風險,降低估損偏差太大給承保機構帶來的損失;另一方面要考慮通過國內國際再保險分保、巨災風險證券化等途徑進行風險的分散。

對于政府來說,相關機構應當通過稅收轉移、財政補貼等途徑籌集資金,建立巨災保險保障基金,甚至對于不同類別的巨災可以分別成立基金,分類、獨立、根據基金性質專業化管理,確保保障基金保值增值。

广西快乐双彩最新公告