鄭醒塵:澳大利亞防范系統性金融風險的經驗借鑒

2016-05-23 18:01:19BY:guoyan
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澳大利亞防范系統性金融風險的主要做法,一是強制實行金融市場信息的統一匯集、分享,各類金融組織必須及時向澳洲審慎監管局上報市場交易數據。在此基礎上圍繞金融系統形勢,監管機構之間實行局、處級層面的經常化溝通、協調,形成政策建議。二是加強金融市場信息的動態分析,建立行業數據分析團隊,利用大數據技術排查違規行為,進行系統性風險壓力測試及預警。三是把強化金融投資者保護作為防范系統性金融風險的微觀基礎。如涉及侵害金融投資者利益,無論產品是否經過監管機構審批,監管部門都及時主動干預,制止金融組織的欺詐、誤導行為,促使穩健經營。

澳大利亞自20世紀80年代初以來,經歷了利率市場化、金融市場開放、金融監管框架調整等重大轉型,在80年代后期經歷金融市場波動。但經過調查與反思,監管體制逐步完善,經受住了1997年亞洲金融危機、2008年全球金融危機等考驗,其經驗值得重視和借鑒。

澳大利亞金融監管框架的主要特點

澳大利亞建立了以金融監管委員會為基礎平臺的監管框架,圍繞金融體系穩定和消費者保護這兩大目標,優化監管資源配置并完善監管協調機制,即“雙峰監管”模式。金融監管委員會由澳大利亞中央銀行、審慎監管局、證券與投資委員會這三家金融監管機構以及財政部組成。

(一)機構職責分工

與英國不同,澳大利亞金融監管委員會四家成員機構彼此獨立。澳大利亞央行側重于制定實施貨幣政策,包括利率、匯率政策,履行金融風險處置等職責。央行關注金融機構包括支付體系的穩定性以及機構層面的穩定,如資本、平衡表、風險暴露等。審慎監管局圍繞保持金融體系穩定,不但監管銀行業機構,而且監管證券、保險、投資、信托等行業的機構,實行統一監管,避免了分業監管存在的弊端。審慎監管局關注金融體系整體穩定。通過對各類金融機構進行質詢,形成嚴格的監管機制。證券與投資委員會圍繞金融消費者保護,對金融市場的機構準入與市場行為等進行監管,包括證券、期貨等行業;對養老基金、保險、股票、公司債、衍生品等涉及廣大投資者的產品加強規范與指導。財政部參與微觀政策制定,包括對外國投資敏感的金融行業進行審批,對三家監管機構的工作進行評估。澳大利亞央行每隔半年就金融穩定形勢向財政部作專題報告。其中的機制安排是,財政部負責提名三家監管機構負責人的候選人,向審慎監管局以及證券和投資委員會提供財政經費。

(二)監管協調的保障機制

金融監管委員會作為議事協調平臺,由澳大利亞央行牽頭開展工作,央行行長擔任金融監管委員會主席。委員會內部向委員會主席即央行行長報告工作,央行行長向財政部報告工作,財政部向議會報告工作。金融監管委員會沒有獨立司法權力,但通過非法規性文件引導,促使監管機構之間緊密合作。金融監管機構成立之初,就以相互簽署諒解備忘錄方式建立雙邊協調機制,作為金融監管委員會運作基礎。財政部對監管機構的人事、經費具有重要影響力,對其工作績效進行評估,對監管機構涉及政府支出的重要方案進行審批,故能對協調監管行為發揮重要促進作用。

(三)監管協調的具體途徑

一是數據共享。有效匯集信息是數據共享的前提。澳大利亞金融監管體系,實行一元化信息匯集機制。法律授權審慎監管局負責信息匯集、統計、分送工作,并要求行政機構提供相關信息。審慎監管局建設相關金融基礎設施,收集市場交易的動態信息,向央行、證券與投資管理委員會等監管機構分送信息,具體根據需要而行。在信息共享方面,澳大利亞央行不收集金融市場信息,但需向審慎監管局支付少量費用以彌補運行成本,審慎監管局向央行每天發送2—3次信息,可根據央行需要提供特殊數據表格。證券與投資管理委員會也通過這一渠道共享信息,審慎監管局根據前者關注的機構和市場信息,主動提供數據。

二是人員溝通。除了監管機構負責人參加的金融監管委員會會議,澳大利亞央行每隔6周,與審慎監管局舉行司局級層面的協調會。兩家機構的處級(工作組)層面通過電話、郵件等日常聯系,并舉辦半月會。在應對潛在金融危機時尤其如此。審慎監管局行業分析團隊根據微觀條件,與央行一起討論相關問題,以分析市場形勢的演變情況。證券與投資管理委員會根據需要參加與央行、審慎監管局局、處級層面的協調會議。不同監管機構的分析人員一起研究相關問題,是對監管協調的基本要求。

防止系統性金融風險的主要機制

審慎監管局發揮防控系統性風險的領導作用,除了風險監測、預警機制,還重視危機模擬工作和危機復蘇機制。

(一)風險監測與危機模擬

審慎監管局是危機應對責任單位,由行業團隊進行分析,并根據各個團隊的分析框架,把各類監管信息綜合到一起進行數據分析和挖掘。除了部際協同機制,監管機構在信息分析過程中也加強內部協同。以審慎監管局為例,行業分析團隊人員規模為12—40人。監管團隊人員規模則更多,包括IT功能團隊,共有5—6個監管工作組織,分別監管銀行、保險、養老基金等行業。團隊組織之間有正式聯系機制。為了更好地理解風險,不同分析團隊針對市場情況,通過電子化聯系機制及時交流,交換相關材料,協同推進監管工作。在此基礎上及時關注突發情況,發現突發風險信息,并識別關鍵風險,預測可能的后果。

其中,審慎監管局主要依據“可能性與影響評級系統”,對金融機構進行風險評估。金融機構風險失控的可能性分為“低、中低、中高、高、極度”五個等級,風險失控的影響按資產規模分為低 (<5億澳元)、中(5億—50億澳元)、高 (50億—500億澳元)、嚴重(>500億澳元)四個等級。審慎監管局根據金融機構的固有風險,結合金融機構自身管控能力與資本充足率的有效性進行評估分級,具體通過現場檢查和非現場分析進行,評估因素涉及董事會、管理層、風險治理、戰略規劃、流動性風險、操作風險、信用風險、市場與投資風險、保險、資本等。

為完善風險管理框架以及規范、程序,審慎監管局建立危機管理模擬機制,利用積累的市場信息數據模擬跨行業、跨部門、存在外部沖擊的危機情景,涉及銀行、保險、養老金等業務,以檢驗金融體系穩定性,每年至少模擬一次。根據危機模擬情況,完善相關機制和規章。

(二)危機復蘇

澳大利亞金融體系危機管理的核心是提升復蘇能力,具體措施包括加強審慎監管局應對能力、完善解決方案、建立金融債權計劃等。危機應對的觸發機制涉及定性和定量標準,包括資本充足率、流動性等一系列定量指標。從澳大利亞經驗看,增強監管機構能力的關鍵在于賦予相應牽頭處置金融風險的權力。審慎監管局是危機處置的領導機構,負責提供危機復蘇的解決方案,通過金融監管委員會與其他監管機構協調。危機復蘇機制的范圍較廣,包括質詢金融機構、危機磋商、接管問題機構、加強政府責任、加強監管等。從現階段看,已要求每家存款機構根據審慎監管局指導意見,經董事會批準后,建立應急復蘇計劃。外資銀行機構也根據集團應急計劃,延伸建立澳大利亞分支機構應急復蘇計劃,作為集團行為和計劃的一部分。從審慎監管局的角度看,好的復蘇計劃應有明確的觸發機制或觸發框架以及評估機制。從金融監管委員會內部分工看,審慎監管局的重要職責在于提出解決方案。澳央行通過履行最后貸款人職責,保持金融體系穩定。財政部則最終拍板危機的解決方案,提供財政支持。

維護投資者利益的主要做法

證券與投資管理委員會側重于對金融機構的行為監管,關注一般市場的個體行為,重點是保險、證券領域。

(一)金融機構行為的合規管理

證券與投資委員會圍繞機構行為,加強合規管理,從而降低金融機構風險,保護投資者利益。具體措施包括,一是根據金融機構定期報告分析評估其表現。依法要求金融機構提供相關信息,在此基礎上,根據監管機構的市場情報系統,交叉對比公司行為,確定各類公司特別是小公司、小機構的行為是否合規。通過審查金融機構行為,防控金融風險。二是通過監管機制關注金融機構高管的管理行為,關注金融機構的業務領域以及投訴意見等。

(二)公開募集資金的資格審核

澳大利亞要求公開募集資金的機構,必須在窗口期公布信息資料。在此階段,證券與投資委員會據此判斷該公司是否合格。因此,實際上具有審查階段,需要正式批準。首次公開募股(IPO)也是如此。根據公司面向投資者公布的文件,證券與投資委員會有權停止公司募集資金的進程,并持續關注公司的投資前景,包括通過互聯網等途徑持續關注公司的離岸業務情況。在貨幣市場領域,也予以同樣關注。

(三)信息披露

對金融機構服務產品監管,重點在于信息披露機制是否誤導投資者。例如一個非常復雜的金融產品,如果不易為人理解,則不可能得到證券與投資委員會批準發行。對于容易誤導或是過于復雜的金融產品,即使不需證券與投資委員會批準,即便沒有違法,后者也必然會主動干預。基本原則是,只要金融產品會導致人們誤解,形成理解上的嚴重問題,則證券與投資委員會必須干預,以免誤導投資者。對零售投資渠道產品,證券與投資委員會主要關注投資者風險。其監管理念是鞏固宏觀審慎的微觀基礎,促使金融機構穩健經營,避免追求產品高收益而導致風險集聚。例如在按揭貸款等領域,銀行可以發行次級債。盡管不需要批準,但證券與投資委員會關注發行渠道和具體產品,有權隨時進行干預。

經驗啟示

結合我國當前及未來面臨的金融改革任務及現實問題,主要有以下啟示。

(一)充分匯集、共享金融市場信息,是有效監管的基礎

我國金融體系重大缺陷之一是存在大量金融監管空白,導致金融風險積聚。其根本原因在于畫地為牢的監管體制。這導致了金融監管機構之間銜接不足,形成大量空白地帶和灰色地帶,如網絡信貸、信托理財等。在地方層面,監管機構能力及資源不足導致這一現象更為突出,如各類投資公司等類金融機構的不規范經營現象。

無論如何,對金融行業放任自流必然會導致風險不斷集聚。原因在于金融領域固有的信息不對稱意味著風險,只有加強政府監管,才能有效降低信息不對稱程度;只有降低政府監管機構與金融市場的信息不對稱,才能有效消除監管空白地帶。從微觀看,只有降低交易雙方的信息不對稱程度,才能實現公平交易、有效化解市場風險。這不僅事關系統性金融風險,也事關金融消費者保護,是金融體系可持續健康發展的基礎。

要實現有效監管,必須掌握市場信息。其意義不僅在于了解金融市場形勢,及時作出判斷和應對;更在于掌握市場交易的具體事實,使違規和違法行為無法遁形,有效發揮法律威懾功能。在金融信息化趨勢下,監管機構不但要全面掌握信息,更要分享信息,才能減少監管空白和灰色地帶。這也是我國當前亟待解決的關鍵問題。我國公共部門掌握的信息處于高度分割狀態,整合進展并不順利,法律機制有待理順是重要原因。為此,需要圍繞信息統一匯集,理順監管與隱私的關系,授權監管機構統一匯總、分送金融市場信息。在此基礎上,才能實現對市場和機構的有效監測、干預。澳大利亞經驗表明,這是必要的,也是有效的。

從操作層面看,金融市場信息匯總、分享并不存在信息技術障礙,但存在體制障礙,包括監管機構缺乏協同機制以及其他部門不愿提供必要的信息。

總之,應高度重視金融監管信息基礎設施建設,必須從突破體制障礙入手,為建立高效的監管體系打好基礎。

(二)部門之間、部門內部業務操作層面的即時互動機制,是監管協調的有效保障

我國金融監管體系面臨另一個重大挑戰是,金融混業經營的趨勢不斷強化,亟須監管體系增強跨行業監管能力,但我國現有監管體制下監管機構之間信息溝通不充分、互動不足,機構內部信息溝通也不甚順暢,這不利于有效處置金融風險。

就本質而言,監管協同的核心在于業務層面人員進行信息、知識、經驗交流和分享,特別是局、處層面的關鍵分析人員一起共同討論問題,以及早識別出關鍵風險苗頭。需要形成自下而上的緊密互動機制,信息共享、觀點交流是基礎。澳大利亞的經驗表明,這對于防范系統性金融風險以及應對國際金融危機沖擊是必要的,有助于強化監管能力建設。這正是當前我國監管體制中存在的關鍵不足,也是建立有效監管協同的必要條件。

(三)防止金融產品誤導投資者是遏制金融欺詐行為的重要切入點

當前我國金融領域存在種種亂象,金融欺詐案件層出不窮,雖然不足以引發系統性金融風險,但使個體投資者蒙受巨大損失,侵害了大批弱勢群體利益。有的觀點認為投資者盲目追求高回報,是咎由自取;也有的地方擔心查處之后會引發投資者群體事件,加上監管能力不足,往往本著民不告、官不究的態度,等到民告之時,往往已經不可收拾。

金融風險的外部性決定了金融監管的必要性。因此,對金融活動,包括金融創新,其本質問題不是要不要管,而是如何管。支持創新更不應成為放棄監管的遁詞,創新也不應成為規避監管的技術手段。

澳大利亞的經驗表明,只有將金融交易置于監管視線之內,才有可能談得上監管,因而監管機構必須充分掌握金融市場信息,信息化技術完全能支持這一點。就法律層面而言,監管機構不審批某一金融產品并不等于沒有監管責任。對監管機構而言,相對于問題總爆發時不可收拾局面,在此之前任何時候介入都不算晚。

對待金融活動和金融服務產品,要保護投資者利益,合理的回報預期是根本。過低投資回報,例如股票分紅偏低,會損害投資者利益,但不切實際的投資回報預期,必然會導致嚴重的風險隱患,這在中國證券市場和民間融資領域表現尤為突出,投資者被誤導是根本原因。歸咎于投資者素質低下無助于解決問題,監管機構必須發揮作用,制止惡意欺詐行為。為此,一方面要完善配套法律,對惡意欺詐行為明確具體情形和懲處手段,大幅提高違法違規成本;另一方面監管機構必須在全面掌握信息的基礎上及時介入,防止誤導投資者。從澳大利亞經驗看,這是可以做到的。關鍵在于建立專業化分析團隊,完善信息化、智能化的分析工具,充分運用金融市場信息進行交叉對比。

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